Інститут держсекретарів в Україні: Кучмині граблі чи євроремонт?

Автор/джерело -  © Ганна Бєднова, DW 

Від травня в українських міністерствах з’являться посади держсекретарів. Але друга спроба реформування влади може обернутися фіаско - як і за часів Кучми.

Уперше запровадити інститут держсекретарів в Україні спробували рівно 15 років тому: в травні 2001 року президент Леонід Кучма підписав указ про створення відповідної системи. Вона виявилася абсолютним антиподом відповідноїєвропейської моделі: замість формування політично незалежного держапарату - посилювала президентський контроль над урядом. Та й навіть для цього виявилась не надто придатною, і 2003-го року держсекретарів скасували. У 2015 році систему вирішили запровадити знову - новим законом про державну службу.

Спроба номер два

Недосконалість структури влади й невідокремленість державного управління від політики експерти називають серед головних причин провалу реформ в Україні. Із черговою зміною уряду чи в уряді - внаслідок політичних чвар або домовленостей - країна втрачала і втрачає інституційну пам’ять, пояснює Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ. "Із системи ідуть десятки людей, маємо постійні конфлікти з приводу відповідальності. Немає жодної європейської країни, де б таких посад (держсекретаря - Ред.) не було. Вони по-різному називаються, але європейська цивілізація не придумала кращої моделі урядування".

Відповідний закон, що передбачає кардинальне реформування державної служби в Україні, а разом з тим - і запровадження держсекретарів у міністерствах, розглядали та ухвалювали майже рік. Однак і в цьому документі залишили чимало прогалин. З огляду на це група депутатів від різних фракцій вимагають відтермінувати до першого травня 2017-го року: мовляв, вводити закон у дію в нинішньому вигляді - означає ускладнити і без того заплутану систему держуправління. Та домогтися відстрочки не змогли: попри всі нарікання, закон набув чинності першого травня.

Сфери впливу

Тепер ключові повноваження в міністерствах мають розділитися. Міністри відповідатимуть за формування стратегії відомства, працюватимуть з парламентом та експертним середовищем. Тоді як державні секретарі впроваджуватимуть окреслену міністрами політику - за допомогою відповідного штату співробітників. Саме держсекретарі матимуть право наймати працівників до адміністративного апарату міністерств. Міністри ж призначатимуть лише своїх заступників.

Висловлюються сподівання, що разом з появою держсекретарів міністерства отримають шанс для реалізації цілісної програми реформ, тобто реальну можливість стратегічного планування та аналізу політики. Про необхідність таких дій українські й міжнародні ексеперти говорять уже не одне десятиліття.
До прихильників запровадження посади держексретаря належить і голова Нацагенства з питань державної служби Костянтин Ващенко. Він наголошує, що міністри й надалі залишатимуться ключовими фігурами у відомствах, але нарешті їх звільнять від другорядних технічних функцій на кшталт ухвалення поточних операційних рішень.

Індикатор Кучми

Коли запрацює ця система, Костянтин Ващенко, сказати не може, хоча не виключає, що процес може затягнутися до кінця року. Адже кілька місяців може піти лише на формування Комісії вищого корпусу державної служби, одного з органів управління держслужбою. Ця структура має бути створена, згідно з новим "Законом про державну службу". Положення, що регламентує її діяльність, уже ухвалено, однак склад не затверджений.

Це, вважає Ігор Коліушко, найбільше гальмує весь процес. "Там процедура складна - всі мають призначити своїх представників - уряд, і адміністрація президента, і громадськість". Саме входження представників громадськості, вважає старший аналітик Міжнародного центру перспективних досліджень Анатолій Октисюк, буде тим фактором, який визначить успішність усієї реформи. "Якщо процес формування буде узурпованим або непрозорим, ідею держсекретарів знову буде дискредитовано. Це означатиме, що адміністрація Петра Порошенка намагатиметься зміцнити й консолідувати вертикаль влади".

Ще одна проблема, що може перекреслити реформаторські зусилля - рівень зарплат. "Якщо будуть оголошені конкурси на "фейкові" зарплати, які нині виплачуються в Кабміні, ми не маємо жодних підстав очікувати, що на ці конкурси підуть серйозні професіонали", - вважає Коліушко.

Хто поставить оцінку?

І навіть якщо всі попередні кроки будуть успішними, реформа може виявитися незавершеною. Адже в Україні наразі немає жодного механізму або інституції, яка би могла адекватно оцінити та проконтролювати процес, вважає експертка з державного управління, голова правління "Колегіуму Анни Ярославни" Віра Нанівська. "Зміна політики - це не нормативні акти, зміна політики - це дуже деталізовані інституційні зміни. Як перетворення здійснюватимуться? Як мінятимуться самі структури? Які нові струкрути створюватимуться? Що ліквідовуватиметься?", - пояснює експертка.

Нанівська звернула увагу на те, що в центральноєвропейських країнах, яким вдалося успішно провести реформи, контролювався кожний крок реформаторів. Щоправда, цей контроль відбувався ззовні. Адже йшлося про країни, які мали статус кандидатів на вступ до Євросоюзу. Для країн так званої "першої хвилі" розширення ЄС в Брюсселі свого часу визначили чіткі критерії оцінювання. "Вони говорили: "Ви створили нову структуру - і що? Ви прийняли новий закон - і що, що далі? Але вони для цього мали спеціальних фахівців, які перевіряли кожен крок", - додає Нанівська.

Україна ж не є кандидатом на вступ до ЄС, тому такий ретельний контроль для неї не доступний. Тому, вважає експертка, контролюючі органи слід створювати всередині держави. Такими могли би бути незалежні експертні команди. Однак чи погодиться влада наділити їх реальними повноваженнями - поки що питання відкрите.